domingo, 17 de mayo de 2015

Sistema financiero en Cuba: premisas para su contribución al desarrollo económico


Lic. Jessica León Mundul
Lic. Saira Pons Pérez

Introducción

En el presente trabajo se aborda la estrecha relación que existe entre los niveles de desarrollo de los sistemas financieros y el crecimiento económico y por tanto el desarrollo de una nación, tomando como eje central la evolución histórica y las actuales transformaciones que se llevan a cabo en la economía cubana. Una vez finalizado el VI Congreso del PCC en abril de 2011, la economía cubana enrumbó su camino tomando como base el proyecto de Lineamientos que allí se discutieron; la puesta en prácticas de ese amplio paquete de medidas ha transformado sin duda alguna y seguirá cambiando nuestro modelo económico. En este sentido, el objetivo del trabajo será examinar el papel de las políticas promotoras del desarrollo del sistema financiero orientadas a complementar el gran abanico de transformaciones que ya se han realizado en el sector real de la economía cubana.

Para ello el documento se ha dividido en tres partes fundamentales. En la primera sección se aborda la relación entre los sistemas financieros y el crecimiento y desarrollo económico desde una perspectiva teórica pero también analizando la evidencia empírica. Luego se hace una breve descripción del actual entorno monetario financiero de la economía cubana en aras de establecer el estado de este sector al iniciarse el proceso de transformaciones económicas. En la tercera sección entonces se abordan algunos de los principales retos que en los próximos años deberá superar el sistema bancario financiero para satisfacer las nuevas necesidades que se crean hoy desde el sector real de la economía, de tal manera que se convierta en agente dinámico capaz de tributar a los objetivos de crecimiento y desarrollo de la nación.

¿Es relevante el sistema financiero para el crecimiento y el desarrollo económico? Modelos teóricos y evidencia empírica.

El sistema financiero se define como el conjunto de mercados e instituciones que canalizan activos financieros desde las unidades económicas poseedoras de ahorro hacia las que son deficitarias. Existe una amplia variedad de estudios - tanto teóricos como empíricos - que demuestran la presencia de fuertes vínculos entre el desarrollo de estos y el crecimiento económico. De forma concisa, se plantea que los intermediarios financieros permiten una mejor asignación del capital a través de la reducción de los costos de información y transacción, así como estimulan mayores volúmenes de inversión a largo plazo, al facilitar la transformación de activos y la transferencia de los riesgos.

Autores como (King, 1993) y (Beck, 2011) asocian el surgimiento de los bancos y otros intermediarios financieros a los problemas de información asimétrica que enfrentan los agentes en el mercado. Para los pequeños prestamistas, resultaría demasiado costoso indagar de forma individual acerca de los diferentes proyectos que podrían ser financiados con sus ahorros personales, y aún más, tener capacidad suficiente para controlarlos o monitorearlos. La principal ventaja que ofrece el intermediario es la de constituir una gran bolsa de información, en la que se desarrollan técnicas que disminuyen los costos de análisis y procesamiento. Lo que permite identificar las inversiones con mayores probabilidades de éxito y de forma global, canalizar el capital hacia los sectores más productivos.

En particular (King, 1993) revela a través de un estudio empírico las preferencias de las instituciones financieras por proyectos que usan innovaciones en lugar de métodos de producción tradicionales y cómo esto ha impactado en el crecimiento de la productividad del trabajo. La información considerada en dicho estudio abarcó setenta y siete países, tanto desarrollados como en desarrollo, en el período comprendido entre 1960 y 1989.

Por otro lado (Levine, 1997) señala que el sistema financiero permite acumular recursos suficientes para hacer inversiones de gran envergadura y de esta manera aprovechar las economías de escala. (Bergara, 2003) asocia esta posibilidad a la función básica de los intermediarios financieros, que es permitir la transformación de los activos de tres formas fundamentales: en primer lugar la transformación de la denominación, consiste en convertir depósitos de montos reducidos en préstamos de grandes dimensiones, considerando la conveniencia de la denominación; en segundo lugar la transformación de la maduración, de depósitos que suelen ser de corto plazo a créditos típicamente de largo plazo; por último la transformación de la calidad, tiene que ver con la mayor capacidad de un banco de diversificar su portafolio respecto a pequeños inversores, dado que cuenta con mejor información.

En general se considera que el sistema financiero incrementa la confianza del público sobre la inmediata disponibilidad de sus depósitos, aun cuando se trate de inversiones de largo plazo en proyectos productivos ilíquidos (por ejemplo títulos valores). Dicho de otra manera, permite la reducción del riesgo de liquidez y por ende estimula la inversión. No obstante, la evidencia empírica indica que la contribución positiva sobre el crecimiento ha estado más vinculada al mejoramiento en la asignación de los recursos y al crecimiento de la productividad, que a la acumulación misma del capital. (Beck, 2011)

Otros canales que han sido destacados en la literatura son los estímulos que el sistema financiero brinda a la demanda agregada y en particular al desarrollo del comercio, a través de la implementación de diferentes instrumentos de pago y créditos al consumo. También se sugiere que promueve el buen gobierno corporativo a partir de una fuerte supervisión.

Parte importante de los estudios empíricos se ha concentrado en la identificación de aquellas características del sistema financiero que resultan más relevantes para explicar el crecimiento económico. De acuerdo a (FitzGerald, 2007) estas se resumen en: 1) el nivel de intermediación financiera, que puede ser medido como el ratio de activos financieros totales con respecto al PIB, o bien como el ratio de crédito bancario sobre el PIB; 2) la composición de dicha intermediación, relacionado con la madurez de la financiación disponible y el crecimiento de los mercados de capital y de los inversores institucionales como fondos de pensiones y compañías aseguradoras; 3) la eficiencia de dicha intermediación, calculada por la tasa de facturación del mercado de valores; y 4) las características del sistema legal, en particular el grado de protección que se ofrece a accionistas y acreedores.

Respecto al nivel de intermediación, se considera que un sistema más desarrollado en este sentido, permite potenciar los diferentes canales para impactar el crecimiento. Al involucrar a más individuos se produce una mejor información, ofrece mayor liquidez, puede favorecer las tasas de interés real, relajar las restricciones de crédito y por supuesto generar un mayor estímulo a la demanda agregada. Por su parte, la madurez de los préstamos y las obligaciones afecta el grado en el que determinadas inversiones pueden ser explotadas. Un problema de los países en desarrollo es la ausencia de un mercado interno de bonos del tesoro u obligaciones empresariales a largo plazo, que facilite la financiación de inversiones en infraestructuras públicas y grandes proyectos de modernización privados. (FitzGerald, 2007)

El éxito en la eficiencia de la asignación financiera depende en gran medida de la capacidad para minimizar algunas imperfecciones del mercado emergente de capital, como pueden ser el riesgo moral o la selección adversa. Los problemas derivados de la información asimétrica impiden que los bancos calculen adecuadamente el riesgo asociado a sus préstamos por lo que, para compensar ese riesgo, suben los tipos de interés y pueden provocar un nivel de inversión inferior al óptimo. Algunas de estas imperfecciones pueden ser aliviadas mediante la supervisión de un ente público, si bien en ello tiene un papel preponderante el entorno legal e institucional. (FitzGerald, 2007)

La existencia de información asimétrica también conduce a un problema de racionamiento del crédito, tendiente a concentrar el financiamiento en aquellos prestatarios que supuestamente son más conocidos por los bancos, mientras quedan excluidos otros con altas tasas de retorno e impacto en la productividad.

Por ejemplo, existe un sesgo en contra de las PYMES. Las instituciones financieras tradicionales no suelen involucrarse en este sector a causa de los elevados costes unitarios de la administración de préstamos y la falta de garantías efectivas. Aunque tradicionalmente este problema ha sido compensado por los bancos de desarrollo y los programas públicos de extensión de crédito, muchos de estos mecanismos fueron desmantelados como parte de las reformas financieras, sin llegar a ser satisfactoriamente reemplazados por sistemas de microcréditos. Estos últimos, además, han estado sistemáticamente limitados en su cobertura y su alcance. Éste es uno de los principales problemas de los países en desarrollo, ya que en ellos las pequeñas empresas son responsables de la mayor parte del empleo. (FitzGerald, 2007)

Un efecto negativo que los mercados financieros pueden tener sobre la estabilidad y el crecimiento se asocia a la ocurrencia de crisis sistémicas. Según (Stiglitz, 1998) en este tipo de mercados la valoración de un activo ex ante y ex post puede ser radicalmente diferente, lo que incrementa el grado de incertidumbre y genera comportamientos desestabilizadores. La relación positiva entre el tamaño de la intermediación y el crecimiento puede desaparecer o incluso revertirse en ausencia de una adecuada supervisión. En (Arcand, 2011) se verifica que esta relación se vuelve negativa a partir de un ratio de crédito privado sobre PIB equivalente a 110%, valor que se alcanza fundamentalmente en países de ingresos altos. También (Loayza, 2006) encuentra una relación negativa entre los cambios temporales (de corta duración) del crédito y el crecimiento económico.

En general existe consenso en cuanto a que el impacto del sistema financiero sobre el crecimiento depende del nivel de ingresos de la economía. El nivel de intermediación financiera parece ser más relevante en las fases iniciales de desarrollo, mientras que en los países más ricos la eficiencia y la composición de la intermediación adquieren mayor importancia.

Por último, se considera que las pautas financieras de inversión empresarial están determinadas en gran medida por la evolución de los sistemas que aseguran los derechos de la propiedad y por el grado de regulación. Según (Ffrench-Davis, 2005) un aspecto distintivo de las economías que han tenido una gestión macroeconómica exitosa en los últimos años ha sido el predominio de la dimensión productiva sobre la dimensión financiera. De acuerdo al autor, en última instancia el desarrollo siempre estará determinado por el lado “real” de la economía, con los aspectos financieros a su disposición.

La estructura de los sistemas financieros

Hasta ahora se ha asumido que el sector financiero es un todo homogéneo, sin embargo, el impacto de este sobre el crecimiento económico depende de las formas organizativas específicas que adopte. Si bien estas últimas pueden ser variadas, los especialistas comúnmente realizan dos grandes divisiones: instituciones y mercados.

El primer grupo comprende a todo el sistema bancario, incluidos el banco central, los bancos públicos y los privados, así como los intermediarios financieros no bancarios, entre ellos las compañías de seguro y los fondos de pensiones. Ello responde a la lógica de que el proceso de intermediación financiera transcurre en la actividad interna de una institución. Visto desde otra perspectiva, tanto los bancos como las instituciones financieras no bancarias toman decisiones sobre la transformación de los activos y no es el mercado el que determina la asignación y el precio. Por el contrario, el segundo grupo se refiere a un espacio en el que todas las decisiones son tomadas por la libre concurrencia de la oferta y la demanda, estos son los mercados de valores, de commodities, divisas y derivados.

La literatura también comprende los mercados no organizados o de contratos a medida, en los que se negocian instrumentos financieros directamente entre dos partes. Estos son comúnmente conocidos como mercados OTC (over the counter) y predominan en las economías en desarrollo.

En las últimas dos décadas la tendencia ha sido al desplazamiento del capital desde los bancos a los intermediarios financieros no bancarios y de ambos hacia los mercados de valores. Lo que puede explicarse a partir de la reducción de los costos de intermediación. No obstante, los bancos siguen teniendo un papel central. Si se analiza la estructura de los activos financieros en el mundo en 2006, el 33% constituían activos bancarios, el 25% eran activos en mercados de valores y el 42% eran activos de deuda (26% privada y 16% pública). (FitzGerald, 2007)

En ocasiones, una misma función financiera puede ser cubierta por diversas formas institucionales, lo que genera una gran diversidad de estructuras alrededor del mundo. Por ejemplo, los préstamos hipotecarios para la financiación de la vivienda pueden ser otorgados por bancos, fondos gubernamentales, o bien por las propias sociedades y compañías constructoras. No obstante, cada una de ellas tiene una manera particular de enfrentar los problemas de información e impactar el crecimiento.

En el caso de las asimetrías de información, los bancos y otras instituciones financieras enfrentan este problema a partir de la realización de un análisis privado de todos sus clientes. De esta manera, en la medida en que mayor sea el banco, mejor será su aporte desde el punto de vista de la asignación y la reducción de los riesgos. Por el contrario, la información que producen los mercados financieros es pública y se sintetiza en los precios. A través de los índices de las bolsas de valores es posible conocer el comportamiento de los concurrentes, lo que determina las decisiones de inversión y la asignación del capital.

También tienen formas diferentes de influir sobre la disciplina corporativa. Según (Beck, The role of finance in economic development, 2011), los bancos pueden ejercer un control directo a través de cláusulas en los contratos de préstamos. Sin embargo los mercados financieros influyen de forma indirecta a través de la propia cotización de acciones y por ende - en la mayoría de los casos - la remuneración del gerente. Por otro lado los bancos ofrecen mejores herramientas para gestionar los riesgos de forma intersectorial, mientras los mercados lo hacen de forma intertemporal.

Si bien no existe evidencia empírica suficiente, que sustente las ventajas de una forma organizacional sobre otra en términos de aporte al crecimiento, algunos autores sugieren que en entornos de mayor liquidez puede resultar conveniente el mercado más que las instituciones. En primer lugar el poder de mercado de los bancos les permite capturar amplios márgenes de rentabilidad en detrimento del rendimiento de la inversión privada. Estos además pueden ser menos propensos a financiar proyectos innovadores y de alto riesgo, por estar sujetos a una deuda con los depositantes.

En todo caso, la pertinencia de una forma u otra depende del grado de desarrollo del país en cuestión. La evidencia indica que las economías de menores ingresos tienden a tener sistemas basados en bancos e instituciones.[1]

Un activo de especial importancia son los títulos y bonos emitidos por las autoridades monetaria y fiscal. Los que constituyen inversiones de bajo riesgo, que sirven de base para el desarrollo de instituciones financieras no bancarias, como son los fondos de pensiones; así como representan un instrumento fundamental de la política monetaria y una referencia en la determinación de las tasas de interés del mercado interbancario.

Según el (Consejo Monetario Centroamericano, 2004) la sanidad de los sistemas bancarios podría verse mermada en la medida que los bancos comerciales caen en posiciones netas excesivas - ya sea acreedoras o deudoras - con el sector público. En la región centroamericana la vulnerabilidad de las finanzas públicas se ha visto incrementada ante los crecientes compromisos de gasto e inversión que no suelen ir acompañados de un comportamiento similar en el desempeño tributario. Dicha situación se ha reflejado en las hojas de balance de los bancos comerciales a partir de una mayor colocación de bonos, lo que ha redundado en un incremento de las tasas de interés.

Por otro lado algunos bancos centrales de la región se encuentran descapitalizados, ya sea por pérdidas originadas en las operaciones de mercado abierto o bien por el desgaste financiero que ha representado la política cambiaria. Siendo así, el riesgo de una suspensión de pagos declarada por un banco central o el gobierno, tanto como una retirada intempestiva de los depósitos, sería equivalente a una corrida bancaria con efectos proporcionales al saldo acreedor o deudor neto que tengan los bancos comerciales con la entidad pública. (Consejo Monetario Centroamericano, 2004)

Debe considerarse que la reforma fiscal realizada en este grupo de países no ha desarrollado mercados de deuda pública de largo plazo, pues se ha concentrado en la reducción de los déficits presupuestarios y la monetización, emitiendo fundamentalmente bonos de corto plazo. La amplitud de dicho mercado, que puede ser desarrollado tanto a nivel central, como a escala de los gobiernos locales y directamente a través de las instituciones públicas, ha estado afectado también por la ausencia de incentivos fiscales y otras facilidades que estimulen la demanda de los bonos[2]

Por último, existe un conjunto de entidades asociadas a lo que algunos autores identifican como la Red de Seguridad Financiera, donde el Banco Central tiene un rol fundamental, tanto como prestamista de última instancia y entidad encargada de la estabilidad macroeconómica, como en su rol de entidad supervisora. La próxima sección estará dedicada al análisis de estos temas.

La importancia de la intervención pública en mercados financieros

Como se señaló en la primera sección, sin intermediarios financieros probablemente las asimetrías de información y los costos de transacción dificultarían enormemente la coordinación entre los agentes que ahorran y los que tienen emprendimientos rentables pero requieren financiamiento. Ello determina que el buen funcionamiento del sistema de pagos y del proceso de ahorro y crédito, sean considerados verdaderos servicios públicos por los que el Estado tiene la obligación de velar. (Bergara, 2003)

El propio proceso de intermediación, que permite la transformación de depósitos de corto plazo en créditos de largo plazo facilitando la inversión, lleva inherente el riesgo de descalces y crisis bancarias. En un entorno de incertidumbre e información asimétrica, los bancos presentan los problemas típicos de selección adversa y riesgo moral, de la misma forma en que los depositantes desconocen la situación de liquidez y solvencia de los bancos. Ello genera comportamientos irracionales, basados en la imitación y las expectativas acerca del comportamiento de la mayoría, lo que produce corridas bancarias e inestabilidad en todo el sistema.

Las crisis bancarias son causa de profundas recesiones y tienen repercusiones negativas en el crecimiento de largo plazo. Estas pueden ser identificadas – o incluso previstas – a partir de rápidas apreciaciones del tipo de cambio real (como indicador de entradas masivas de capital), un bajo crecimiento, altas tasas de interés real e inflación, así como un rápido crecimiento del crédito y el nivel de apalancamiento. A menudo son relacionadas a las crisis cambiarias, dado que variaciones inesperadas del tipo de cambio real pueden afectar la posición de solvencia de los bancos, lo que a su vez debilita aún más el mercado cambiario. Tanto el régimen de tipo de cambio como el grado de dolarización son considerados determinantes. (Beck, The role of finance in economic development, 2011)

Uno de los argumentos fundamentales que apoyaba la desregulación de los mercados financieros, era que la liberalización de los tipos de interés– y en particular la cancelación de los topes máximos – podría fomentar el ahorro y con ello la inversión. No obstante algunos autores explican que un aumento de los tipos de interés afecta directamente a la inversión privada, así como empeora la carga de la deuda pública y atrae flujos volátiles de capital, que aumentan el coste presupuestario y la vulnerabilidad de las empresas internas. Aunque la llegada de capital tiene lugar a lo largo del tiempo, la salida suele producirse de forma súbita, lo que ocasiona un fuerte impacto sobre el sector real y la economía en su conjunto. (FitzGerald, 2007)

Algunos de los mecanismos más convencionales que las entidades públicas utilizan para dar estabilidad al sistema financiero son: la exigencia de seguros de depósito, de requerimientos de capital, la asistencia del Banco Central como prestamista de última instancia (lo que ayuda a resolver los problemas de liquidez de corto plazo) y una fuerte supervisión.

La polémica en torno al diseño de los sistemas de regulación tiene como una de sus aristas fundamentales el grado de autonomía que se les otorga a las agencias. A favor de las entidades regulatorias independientes se esgrime que estarán menos expuestas a las presiones provenientes del sector público y ello les permitirá concentrarse en preservar las reglas de juego que en el largo plazo determinan el desarrollo sano de las actividades financieras. En particular el sistema político puede tener incentivos para evitar los costos asociados a la impopularidad de cerrar bancos insolventes y, si efectivamente tienen influencia sobre el regulador, pueden promover la permanencia de instituciones débiles que a largo plazo afectan la estabilidad del sistema (Bergara, 2003). Se sugiere incluso la existencia de Superintendencias Bancarias no subordinadas al Banco Central, como es el caso actual de Uruguay. Por supuesto dicho organismo debe estar sujeto a mecanismos de rendición de cuentas y tener una total transparencia en cuanto a la toma de decisiones.

Por último se expresa que la eficacia de los sistemas de regulación financiera depende del entorno institucional más general, que involucra el sistema judicial y político. En (Beck, The role of finance in economic development, 2011) se sintetizan un conjunto importante de estudios que demuestran que la presencia de entidades regulatorias por sí solas no disminuye la probabilidad y ocurrencia de crisis sistémicas.

Características del entorno monetario y financiero en Cuba

Desde los inicios de la revolución cubana y hasta el año 1982 el entorno monetario-financiero estaba regulado únicamente por el Banco Nacional de Cuba, el cual concentraba las funciones de banca central, comercial e inversiones, así como las operaciones financieras internacionales. Este fenómeno se podía explicar por el reducido papel otorgado a las relaciones monetario-mercantiles dentro del sistema de dirección, en contraste con la expansión de las asignaciones materiales y financieras de forma extremadamente centralizadas según los planes de la economía.

Para el año 1983 se crea el Banco Popular de Ahorro con el objetivo de prestar servicios fundamentalmente a las personas naturales, como caja de ahorro y en el año 1984 se crea el Banco Financiero Internacional, dirigido a regular las operaciones financieras internacionales. Estas acciones, si bien eliminaban el monopolio del Banco Nacional de Cuba sobre las operaciones financieras, e introducían ciertos grados de especialización, no permitían un mayor grado de desarrollo del sistema financiero.

De esta manera, no fue hasta mediado de la década de los años 90 que el sistema financiero cubano experimentó un conjunto importante de transformaciones como consecuencia de lo que acontecía en el sector real de la economía. En esta coyuntura el nuevo sistema financiero que se conformara tenía que ser capaz de responder a las nuevas necesidades y relaciones que se empezarían a establecer en la economía tras los cambios que se introducían con el paquete de medidas para amortiguar los efectos de la caída del campo socialista y por tanto de la pérdida de una buena parte de las relaciones comerciales y financieras de la isla.

Medidas como la descentralización del comercio exterior, el mayor rol otorgado a las formas de propiedad no estatal, la despenalización del dólar y otras divisas, la apertura a la inversión extranjera directa,  implicaron cambios radicales en el sector real de la economía que debía ser complementado con transformaciones desde la institucionalidad del sistema financiero, de forma tal que el nuevo aparato financiero satisficiera al contexto económico. De tal manera, el nuevo modelo económico que se estaba conformando incorporaba un conjunto de elementos de economías de mercado que imponían la necesidad de cambiar estilos de dirección, aunque la planificación, fundamentalmente financiera, se mantuviera como mecanismo esencial de coordinación económica.

Como parte del programa de reestructuración económica, agrupado en tres líneas fundamentales (medidas de saneamiento financiero, transformaciones de la estructura productiva, y reformas institucionales), el sistema bancario-financiero cubano se rediseñó a partir de la creación del Banco Central de Cuba y la reestructuración de otros Bancos e Instituciones Financieras, todo ello amparado por los Decretos Leyes No. 172 y 173 de 1997.

Así emergía un sistema bancario y financiero de dos pisos, cuyo órgano rector era el Banco Central de Cuba (BCC), encargado de controlar y supervisar al resto de las instituciones financieras, actuar como agente fiscal del Estado, velar por el funcionamiento del sistema de cobros y pagos, garantizar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, y contribuir al equilibrio económico y al desarrollo ordenado de la economía.

Para cumplir dichas funciones actualmente el Sistema Bancario Nacional está constituido por 9 Bancos Comerciales, 15 Instituciones Financieras no Bancarias,  11 oficinas de representación de bancos extranjeros en Cuba y 4 oficinas de representación de instituciones financieras no bancarias, encabezado por el BCC (véase Esquema 1).

Esquema 1: Estructura del Sistema Bancario Cubano.


Fuente: Elaboración propia en base a (BCC, Sistema Bancario Cubano, 2014)

A pesar de que las funciones del nuevo Banco Central de Cuba quedaron lo suficientemente claras y bien articuladas, al menos formalmente, es necesario resaltar que tal como se plantea en  (Pérez, 2011), el hecho de no contar con antecedentes para este tipo de instituciones y por tanto el escaso grado de integración con el resto del aparato económico implicaba que uno de los retos sería la conformación de una institución que se integrara gradualmente a la gestión de los procesos macroeconómicos, cumpliendo las funciones que universalmente se conceden a la banca central pero a su vez adaptados a las características particulares del entorno económico cubano[3], de forma tal que fuera un agente más que tributara a los objetivos de corto, mediano y largo plazo de desarrollo económico.

En la actualidad existe un mayor grado de especialización en cada uno de los bancos comerciales del sistema financiero que toma en cuenta también la segmentación de mercados existente tanto por agentes como por tipo de moneda. Si bien todos los bancos comerciales poseen licencia universal para ejercer todas las funciones de la banca, en la práctica cada banco tiene su especialización por tipo de operaciones: BFI, BICSA, BEC, BNC y BICV se concentran en el manejo de las relaciones financieras con el exterior, mientras que los bancos que realizan actividades propiamente dentro de la economía nacional son BANDEC, BPA y BANMET, de este último grupo BANDEC se ha especializado en realizar operaciones con las empresas y con el sector agropecuario, BPA con las personas naturales, mientras que Banco Metropolitano es heterogéneo por lo que opera tanto con las personas jurídicas como con las naturales solo en la capital del país. El Banco de Inversiones, por su parte, se especializa en funciones relacionadas con asistencia técnica, y es el banco especializado en inversiones financieras (Roselló, 2013).

En sentido general el sistema financiero ha mantenido un rol activo en la captación de recursos financieros lo que le ha posibilitado elevar paulatinamente los niveles de intermediación financiera, llevando a cabo préstamos a distintos plazos (con predominio de los de corto plazo) tanto en pesos cubanos como en pesos convertibles.

Los Bancos que trabajan directamente con el sector empresarial tienen la posibilidad de seleccionar a sus clientes y de modificar las tasas activas en función del objetivo del crédito, historia del cliente u otro tipo de elemento que se incorpora tradicionalmente en los análisis de riesgo. Para los créditos en pesos cubanos a las empresas, las tasas de interés se fijaron, desde 1998, en 5% para el corto plazo, y 7% para el mediano y largo plazo. Los bancos tienen la posibilidad de mover las tasas en un rango de +/- 2%. En tanto, las tasas de interés de los créditos en pesos convertibles a las empresas[4] tienen como límite superior el 10%, en este caso desde 2003, también con la posibilidad de que los bancos adecuen la misma de acuerdo con los análisis de riesgo que realizan (Pérez, 2011).

En este caso vale aclarar, que la propia inexistencia de un mercado cambiario para el sector empresarial implica que, si bien el sistema bancario ofrece un servicio de créditos en pesos convertibles para determinadas empresas, esta moneda no tiene total convertibilidad en divisas  tal como sugiere la tasa de cambio establecida formalmente para este tipo de transacciones[5]. En realidad la convertibilidad de esos pesos convertibles se establece a partir de un mecanismo totalmente discrecional conocido como “certificado de liquidez” que otorga por sectores o momentos del año determinada capacidad de compra en divisas independientemente de los niveles de eficiencia y productividad de las empresas.

No se puede dejar de mencionar tampoco, el rol jugado por la institución financiera no bancaria CADECA S.A. como mercado cambiario para las personas naturales desde el año 1995 garantizando la convertibilidad del peso cubano y del peso convertible a dólares fundamentalmente (operaciones en efectivo), a través de una red que cubre todo el territorio nacional.

El desempeño de dicha entidad ha sido fundamental en aras de garantizar  la estabilidad y convertibilidad del peso cubano y el peso convertible, uno de los principales objetivos del BCC, manteniendo una prestación estable de servicios aun en los periodos de mayor incertidumbre, como los acontecidos en el año 2001 producto de los atentados terroristas en Estados Unidos o durante el proceso de desdolarización en los años 2004 y 2005.

En cuanto a las regulaciones de la supervisión bancaria, las instituciones que conforman el sistema financiero cubano también deben cumplir con determinadas normas como los requerimientos mínimos de capital, concentración de riesgo y política de provisiones; a partir de las recomendaciones sugeridas en los tratados de Basilea I y II sugeridos por el Banco Internacional de Pagos.

Referido a los aspectos relacionados con la institucionalidad que respalda la política monetaria del país, cabe resaltar que esta es llevada a cabo fundamentalmente por el Comité de Política Monetaria del BCC, el cual está integrado por  el Ministro-Presidente del BCC, el Vicepresidente del área Macroeconómica, el Director General de Tesorería, el Director de Estudios Financieros y el Director de Política Monetaria.

Entre sus funciones principales destacan: analizar la evolución de la liquidez monetaria; dictaminar sobre las tasas de interés que se aplican en el sistema financiero; examinar el mercado de cambios donde opera la Casa de Cambios CADECA S.A. y, en general, revisar, conocer y tomar decisiones en todo lo concerniente a la política monetaria del país (BCC, 2014). De manera particular en dicho comité se llevan a cabo exhaustivos análisis de coyuntura tomando en cuenta las principales variables macroeconómicas que influyen sobre el equilibrio monetario de la población, segmento en que se concentra el actual esquema de política monetaria del BCC[6].

Otro arreglo institucional que tiene un importante rol en la toma de decisiones relacionadas con la política monetaria del país es el Grupo de Análisis del Saneamiento de las Finanzas Internas (GASFI), integrado por altos directivos del Ministerio de Economía y Planificación, del Ministerio de Finanzas y Precios, del Ministerio de Comercio Interior (MINCIN) y por supuesto del BCC, presidido por el Ministro de Economía. La función principal de este grupo es la coordinación y planificación de cada una de las políticas de estas instituciones en aras de garantizar el equilibrio monetario de la población, para lo cual se reúnen mensualmente y en la práctica se considera la principal autoridad monetaria del país al colegiar la política monetaria, fiscal y la planificación[7].

Cambios en el sistema bancario-financiero a la luz de la actualización del modelo económico

Mercado interbancario y de Deuda Pública: necesidad impostergable

El reordenamiento del actual sistema bancario-financiero demanda urgentemente de un mejor manejo de la liquidez y rentabilidad en poder de los bancos comerciales y para ello la conformación de un mercado interbancario es indispensable (ver Tabla 1).

Tabla 1: Situación de rentabilidad y liquidez de Bancos Comerciales


Fuente: (Roselló, 2013).

Tal como se planteó en el epígrafe anterior el sistema bancario tiene un moderado grado de especialización que refleja en cierta medida la segmentación de mercados tanto por agente como por tipo de monedas. Tomando en cuenta esta característica, la situación de los indicadores de rentabilidad y liquidez de los bancos comerciales es muy heterogénea, lo cual ante la ausencia de un mercado interbancario implica que los flujos monetarios excedentes  para determinados bancos no puedan ser canalizados hacia aquellos que presentan déficits.

La puesta en función de dicho mercado interbancario eliminaría distorsiones como la descrita anteriormente pues ya los bancos comerciales no tendrían que acudir al Banco Central para solucionar problemas de liquidez, eliminando también una fuente importante de emisión primaria que hoy presiona a la estabilidad monetaria.

Otro aspecto positivo derivado del correcto funcionamiento del mercado interbancario, es la determinación de un sistema de tasas de interés mucho más racional y fundamentado, fortaleciendo el papel de la tasa de interés como instrumento para hacer política monetaria. Precisamente el Lineamiento 48 de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución aboga por “estructurar un sistema de tasas de interés más racional y fundamentado, así como potenciar el uso de los instrumentos de política monetaria para administrar desequilibrios coyunturales”.

Indudablemente, la implementación del Mercado Interbancario ofrecerá señales más sólidas sobre las disponibilidades y necesidades de liquidez en el sistema financiero al constituir la primera instancia de búsqueda de liquidez para los bancos. Por tal motivo, los movimientos de la tasa interbancaria expresará el grado de liquidez en el sistema bancario y en la economía; de forma que un aumento de la tasa interbancaria y de la demanda de servicio de crédito del sistema bancario al Banco Central, expresará una mayor demanda de dinero en la economía.

Si bien la política bancaria cubana históricamente se había enfocado en estimular el ahorro de la población a largo plazo, y el otorgamiento de créditos había sido muy incipiente concentrándose fundamentalmente en el sector empresarial, en la actualidad esta situación se está modificando. La actividad crediticia orientada a la población y al sector no estatal está jugando un mayor rol (Decreto-Ley 289) a la vez que se están financiando inversiones estratégicas del Estado a largo plazo, lo que cambiará en muy poco tiempo la fisionomía de los bancos comerciales: contrayendo poco a poco los excesos de liquidez del sistema y elevando considerablemente los plazos de los activos. En estas nuevas condiciones, el mercado interbancario propiciara la utilización de un manejo eficiente del dinero en la economía nacional, y para ello se necesita de una labor refinada de tesorería por parte de los bancos comerciales (Roselló, 2013).

Un aspecto estrechamente relacionado con el futuro funcionamiento del Mercado Interbancario son las tenencias de Deuda Pública por parte de los bancos comerciales pues estas también forman parte de la liquidez primaria. En Cuba al no existir un mercado de Deuda Pública interno, la fuente principal de financiamiento del déficit lo constituye la monetización. No obstante, a partir de 1998 se introdujeron operaciones de compra y venta de deuda interna con el sistema bancario. En este año (1998) se autorizó a que el Banco Popular de Ahorro comprara 3000 millones de pesos en títulos de la Deuda Pública, prácticas que han continuado posteriormente con otros bancos ofreciéndole una rentabilidad anual de 1% (Hidalgo & Doimeadiós, 2012).

La existencia de este mecanismo mediante el cual los bancos comerciales pueden realizar operaciones de compra y venta tratando de manejar su liquidez, es otra muestra de la existencia de excesos de liquidez dentro del sistema bancario ya que lo más racional fuera que los bancos colocaran estos activos a rentabilizar a una tasa mayor del 1%, por ejemplo a 2,25% que es la tasa activa más pequeña del sistema[8] y así no tendrían necesidad de comprar la Deuda Pública.

Tomando en cuenta la situación antes descrita sin duda el reordenamiento de estas tenencias de Deuda Pública por parte de los bancos comerciales constituye uno de los principales retos del sistema financiero; su mejor manejo y control sin dudas permitirá un mejor manejo de esta fuente de liquidez y un mayor control de la emisión monetaria del BCC.

En tal sentido, ya desde el 2012 de acuerdo conjunto entre el BCC y el Ministerio de Finanzas y Precios, no se financió el déficit fiscal en automático con emisión de dinero, sino que  solo se monetizó el 51%, además con un cambio cualitativo muy importante que incluye el compromiso de pago del gobierno, en tanto el 49% restante se financió vía créditos de los bancos comerciales. Ya para el año 2014 el acuerdo fue titularizar dichos créditos bancarios y comenzar a financiar  el déficit con emisión de bonos soberanos de deuda pública, con vencimiento hasta 20 años y con una tasa de interés promedio anual del 2,5%. (Pedraza, 2013)

Con relación al establecimiento de esta tasa de interés fija, valdría crear un mecanismo de ajuste según la tasa de interés del mercado interbancario y por tanto que tome en cuenta las tasas activas, de forma tal que realmente fuera atractivo para los bancos comerciales participar en el futuro mercado de deuda pública; a la vez que tributara a incrementar la eficiencia de la gestión del gobierno en aras de no enfrentar mayores niveles de endeudamiento producto de los costos financieros.

Sin dudas la creación del mercado de deuda pública y el correcto funcionamiento de un mercado interbancario impulsaran y consolidaran numerosos instrumentos de política monetaria para manejar eficientemente la liquidez y tener un mejor control sobre la cantidad de dinero en circulación, aspecto trascendental en aras de garantizar un adecuado entorno macroeconómico que permita alcanzar el crecimiento y desarrollo.

Repensando la política crediticia

La experiencia de la política crediticia en Cuba, como se adelantaba anteriormente, se ha concentrado fundamentalmente en el financiamiento del sector empresarial y las cooperativas agropecuarias. En un intento de apoyar las transformaciones derivadas de la aprobación de los Lineamientos de la Política Económica y Social fueron aprobadas un conjunto de medidas relacionadas con el otorgamiento de créditos para las personas naturales en aras de fomentar la expansión del sector no estatal y en cierta medida los niveles de consumo de la población.

Las primeras medidas se integraron en el Decreto Ley 289 y la Resolución 99 del Banco Central de Cuba en el año 2011. El primero de estos estableció los principios y procedimientos generales que regulan los créditos y otros servicios bancarios a las personas naturales, ampliando el espectro tradicional a los trabajadores por cuenta propia (TCP), los agricultores pequeños y otras formas de gestión no estatal (avizorando la cercana aprobación de las cooperativas no agropecuarias); y las personas que requieran realizar acciones constructivas en sus viviendas o consumir bienes materiales[9].  Por su parte, la Resolución del BCC autorizó a las sucursales de los Bancos Metropolitano, de Crédito y Comercio (BANDEC) y Popular de Ahorro (BPA), a tramitar y satisfacer las solicitudes de financiamiento, así como a brindar nuevos servicios bancarios al sector no estatal, destacándose la apertura  de cuentas corrientes en pesos cubanos o convertibles, y la posibilidad de utilizar instrumentos de pago como letras de cambio, cheques y otros, inexistentes hasta la fecha. En el año 2013 dichas regulaciones fueron complementadas con la ampliación del tipo de activo a ofrecer como colateral, en un intento por flexibilizar los mecanismos de acceso a crédito.

A pesar de la intención de fomentar la proliferación de las nuevas formas no estatales, determinadas restricciones incluidas en las nuevas regulaciones minimizan su aporte potencial  a la constitución de nuevos emprendimientos: no solo se exige el ofrecimiento de colaterales y fiadores solidarios, sino también en la práctica el solicitante debe haber estado involucrado en su actividad por al menos seis meses y presentar información detallada sobre la evolución de su negocio durante este periodo,  así como una proyección para el período de devolución del préstamo. Estas condiciones restringen “el otorgamiento de créditos a propietarios establecidos, marginando hacia emprendimientos precarios a aquellos que comiencen un nuevo negocio, y determinando el uso de fuentes endógenas de financiamiento o el acceso a prestamistas informales” (León & Pajón, 2013, pág. 93).

La apertura crediticia no se ha erigido entonces en motor dinámico para la expansión del sector no estatal. Como puede apreciarse en el gráfico 1, el significativo despegue de las formas no estatales ocurrió inicialmente sin la presencia de las actuales facilidades crediticias, y una vez aparecidas estas su impacto parece mínimo. Las exiguas cifras de créditos otorgados durante el primer año de funcionamiento de la nueva política muestran además que esta no resulta lo suficientemente atractiva  como para captar público y canalizar efectivamente los recursos financieros.[10]

Ante la complejidad asociada al proceso de solicitud de créditos, la urgencia por la liquidez incapaz de ser satisfecha mediante los dilatados procesos de otorgamiento, y la percepción de difíciles condiciones de acceso, la demanda de préstamos es susceptible a orientarse hacia fuentes endógenas e informales; con notorio énfasis en flujos provenientes del exterior en forma de remesas o inversión enmascarada.

 Gráfico 1: Evolución del número de trabajadores en el sector privado y los créditos otorgados.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de (ONEI, 2012) (Leyva, 2012) (Departamento Ideológico del Comité Central del PCC, 2013) (Granma, 2013).

Desde la perspectiva del sistema bancario, “la proliferación de los comportamientos asociados a los préstamos informales e inversiones enmascaradas, constituye un peligro al dejar de percibir transacciones e información asociada a los motores de los actuales emprendimientos. Si bien las autoridades pueden considerar de forma tácita que el ahorro externo puede contribuir a la dinamización del naciente sector, el sector bancario deja entonces de jugar su papel  no canalizando el ahorro externo, ni poniendo el interno en función del proceso inversionista[11] (León & Pajón, 2013).

La escasa experiencia de las instituciones bancarias comisionadas para el otorgamiento de créditos ha implicado que ignoren el gran diapasón que conforman hoy las formas no estatales de producción, que en realidad exigiría una política crediticia más diferenciada en función del sujeto de crédito. La política actual es sumamente homogénea y desconoce la heterogeneidad existente al interior del nuevo sector (tamaño del negocio; capacidad de contratación; incumbentes o nuevos emprendedores; utilización del factor conocimiento; etc.), observándose las diferencias más importantes en el tratamiento a los distintos solicitantes en las tasas de interés aplicadas por el banco a partir de los niveles de riesgo estimado.

En el futuro inmediato, la política crediticia debe incorporar transformaciones que consideren prácticas internacionalmente validadas que atraigan efectivamente a los disímiles actores que interactúan hoy en el sector no estatal cubano. Entre las prácticas a evaluar, considerando la envergadura limitada que pueden cobrar muchos de los negocios privados (dadas las limitaciones establecidas para el sector[12]) y los requerimientos relativamente pequeños en términos de capital inicial, pueden encontrarse el uso de microcréditos. Ello implicaría la creación de instituciones especializadas y la evaluación de posibles proyectos conjuntos que involucren a organizaciones internacionales, bajo el amparo de un marco regulatorio que efectivamente favorezca la generación de dinámicas de competencia e incremento de la producción.

El surgimiento de las nuevas medidas que extendieron el otorgamiento de créditos y otras facilidades financieras al sector no estatal constituyó un elemento inaplazable en el marco de las trasformaciones del modelo económico. Sus efectos de corto y mediano plazo se han revelado como muy limitados, siendo otros los motores principales del despegue del sector no estatal. Son entonces necesarias y urgentes las medidas que posibiliten la inserción de la banca cubana en los espacios de creciente contribución al crecimiento, el empleo y la diversificación productiva y por tanto al desarrollo económico.

Reflexiones finales

El desarrollo de los sistemas financieros impacta en el crecimiento económico a través de dos canales fundamentales: una mejor asignación del capital a través de la reducción de los costos de información y transacción, así como mayores volúmenes de inversión a largo plazo, facilitados a partir de la transformación de activos y la transferencia y disminución de los riesgos. Por supuesto, también tiene costos asociados a la ocurrencia de crisis y corridas bancarias, para lo cual es necesario implementar sistemas regulatorios fuertes, en un entorno macroeconómico e institucional estables.

Tras la revisión y caracterización del sistema financiero cubano actual y la comparación con la experiencia internacional se puede concluir que este es definitivamente un sistema sencillo, con pocos actores, escasos instrumentos de política tradicionales, subordinación de la política monetaria a la planificación centralizada y por tanto a la política fiscal y ausente de un enfoque integral sobre el alcance y objetivos de la política monetaria en la economía nacional. 

De tal manera, el sistema financiero cubano se limita a los marcos de la red bancaria y una institución financiera no bancaria dedicada al mercado cambiario de la población (CADECA). Por ende todo el proceso de intermediación financiera transcurre de forma controlada, al interior de instituciones en su mayoría estatales, con una mínima utilización del mercado. Actualmente existe una estructura de bancos comerciales especializados, con funciones asignadas específicas, que toma en cuenta la segmentación de mercados existente tanto por agentes como por tipo de moneda. Tanto las tasas de interés como el tipo de cambio son dictados centralmente. Todo lo cual limita el desarrollo de las funciones de asignación y transferencia de recursos que son relevantes para el crecimiento.

El reto fundamental a corto plazo es eliminar el alto grado de segmentación del sistema. Hoy se avanza en la conformación de un mercado interbancario que permita un mejor manejo de la liquidez y rentabilidad en poder de los bancos comerciales, además de la determinación de un sistema de tasas de interés mucho más racional y fundamentado. Para ello resulta indispensable reordenar el mecanismo mediante el cual los bancos comerciales adquieren deuda pública, en lo cual ya se han dado los primeros pasos. Por otro lado se percibe un cambio en la política bancaria, hacia una mayor actividad crediticia orientada a la población y al sector no estatal. Ello cambiará la fisionomía de los bancos comerciales, contrayendo los excesos de liquidez y elevando los plazos de los activos.

En los próximos meses el sistema financiero también enfrentará una gran transformación cuando se aceleren las medidas para alcanzar la unificación cambiaria y monetaria según el cronograma ya anunciado por las autoridades. Este será un gran paso para eliminar buena parte de las distorsiones en cuanto a costos, precios, excesiva segmentación de mercados y controles administrativos que generó la circulación de dólares, pesos cubanos y pesos convertibles ante la ausencia, por más de veinte años, de una tasa de cambio económicamente fundamentada. La mayor transparencia en la medición económica, será sin dudas el efecto más esperado de la unificación y le permitirá al sistema financiero eliminar algunas de las barreras que hoy no le permite ganar espacios como mecanismo  esencial en la asignación de recursos financieros para buena parte del sector productivo del país, tanto estatal como no estatal.

Podría decirse que el sentido de las transformaciones que actualmente se acometen en el sector financiero cubano están más orientadas a la búsqueda del fortalecimiento de los instrumentos de política monetaria en manos del Banco Central – tales como las operaciones de mercado abierto o el manejo de la tasa de interés del mercado interbancario – que a potenciar los aspectos que permiten una mayor contribución del sistema financiero al crecimiento. Esto último implicaría, en primer lugar, políticas para lograr una mayor profundidad financiera o mayor ratio de créditos y activos financieros respecto al PIB, para lo cual sería necesario actuar tanto del lado de la oferta de financiamiento como del lado de la demanda. Actualmente los mecanismos de asignación centralizada de divisas, control de las importaciones e inversiones, afectan notablemente la demanda de activos financieros debilitando de esta manera las funciones de dicho sistema. En segundo lugar, se requieren cambios en la composición de la intermediación hacia activos de largo plazo y formas no bancarias que reduzcan los costos de financiamiento de la inversión. Por último, son necesarias mejoras en la eficiencia de la intermediación, lo que implica tasas de interés sin distorsiones. El conjunto de medidas actuales podrían ser consideradas la base de reformas futuras que apunten directamente al crecimiento.

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[1] En este sentido vale la pena resaltar el caso de las economías en transición de Europa del Este, donde el desarrollo de los mercados de valores constituyó una alternativa necesaria a la compleja situación del sector bancario. Un reto en estas economías fue romper los fuertes vínculos y la relación de dependencia que tenían los bancos con el gobierno y las empresas estatales, lo cual provocaba continuos problemas en el sistema de pagos, acumulación de activos improductivos y necesidad de recapitalización. La dinámica que se produjo entre los déficits fiscales crecientes y los procesos de recapitalización bancaria, llevaron en la práctica a medidas disciplinarias extremas en aras de fortalecer las restricciones financieras, entre ellas, la venta de los bancos a instituciones extranjeras. (Beck, 2011)
[2] En Estados Unidos se ofrece una exención tributaria sobre la tasa de interés ganada por la tenencia de bonos municipales, lo que además de ampliar el mercado, ha permitido una disminución de dichas tasas de interés en relación a las ofrecidas por los bonos del gobierno central.
[3] La dualidad monetaria y cambiaria, la ausencia de un mercado cambiario para las personas jurídicas y la alta segmentación de mercados son algunas de las características que complejizan el entorno en que se lleva a cabo la política monetaria en Cuba y en general el funcionamiento de sistema bancario-financiero.
[4] La inexistencia de un mercado cambiario para el sector empresarial implica que si bien el sistema bancario ofrece un servicio de créditos en pesos convertibles para determinadas empresas, esta moneda no tiene total convertibilidad en divisas  tal como sugiere la tasa de cambio establecida formalmente para este tipo de transacciones. En realidad la convertibilidad de esos pesos convertibles se establece a partir de un mecanismo totalmente discrecional conocido como “certificado de liquidez” que otorga por sectores o momentos del año determinada capacidad de compra en divisas independientemente de los niveles de eficiencia y productividad.
[5] Según el acuerdo No. 30 de 2011 del Comité de Política Monetaria del BCC la tasa de (BCC, Acuerdo No. 30/11 del Comité de Política Monetaria del Banco, 2011) cambio oficial entre el peso convertible y el dólar estadounidense es de 1 x 1 tanto para las personas jurídicas como naturales.
[6] Para más detalle véase (Pérez, 2011) y (Vidal, 2007)
[7] Algunas de los indicadores que se siguen estrechamente en el grupo por su alto impacto en el equilibrio monetario y por no estar bajo el control del BCC son: los salarios y otros ingresos de la población, las oferta minorista estatal de bienes y servicios teniendo en cuenta el plan de ventas del MINCIN.
[8] Según carta Circular 2/2012 de la Dirección General de Tesorería. 
[9] Más allá del consumo de materiales de construcción, el acceso a otros bienes y servicios mediante créditos se incluyó en las normativas bajo la restricción de hacerse efectiva una vez que las condiciones económicas y financieras del país lo permitan.
[10] En enero de 2013 el Banco Metropolitano había otorgado solamente 3 créditos de 13 solicitudes efectuadas (Triana, J. A., 2013).
[11] El circulante inmovilizado en los bancos en forma de cuentas de ahorro de las familias representa en la actualidad aproximadamente el 25% del PIB, cifras para nada desdeñables (Hidalgo, V. & Doimeadiós, Y., 2012).
[12] Véase la limitada lista de actividades que pueden ser ejercidas, así como su descripción en (Ministerio de Justicia, 2013).

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